정부의 세종시 수정안의 문제점

1. ‘교육과학’중심도시가 되어버린 ‘행정중심’복합도시

정부는 1월 11일 행정중심복합도시(이하 행복도시)에서 ‘행정중심’을 빼고 ‘교육과학’을 넣은 ‘교육과학 중심의 경제도시’ 건설방안을 발표하였다. 정운찬 총리가 본격적으로 행복도시의 문제를 제기한 지 넉 달만이고 세종시민관합동위원회를 구성하고 국책연구기관에 연구용역을 맡긴 지 두 달만이다. 이번에 정부가 발표한 행복도시의 수정대안은 중앙행정부처를 이전하는 대신 국제과학비즈니스벨트, 주요 대학과 민간기업을 유치하여 과학과 연구가 결합된 특화도시를 조성하는 것으로 정리할 수 있다. 이번에 발표된 행복도시 수정대안은 기존의 행복도시 원안의 보완이나 수정이 아니라 새로운 신도시 건설구상 발표라 할 수 있다.

이 번에 발표한 행복도시 수정안은 수도권의 과밀 해소와 지역균형발전을 위한 거점지역을 조성하고자 하는 당초의 목적을 폐기한 채, 충청권에 또하나의 특화된 신도시를 만드는 구상으로 전락하고 말았다. 이에 따라 행복도시 수정대안으로 제시된 교육과학 중심의 경제도시를 통해 수도권의 과밀을 얼마나 해소하고 지역균형발전에 얼마나 기여할 것인가를 기대하기는 어렵게 되었다.

정 부는 행복도시 원안 수정대안을 도출하기 위해 세종시민관합동위원회를 구성하였고 국토연구원, 한국개발연구원, 한국행정연구원 등의 국책연구기관에 연구용역을 의뢰하였다. 이 위원회와 국책연구기관들은 ‘중앙행정’기능이 빠진 행복도시를 정당화하기 위해 기존 행복도시 원안의 문제점을 도출하고, 새로 만든 수정대안을 정당화하기 위한 논리를 개발하는 역할을 담당해 왔다. 수정대안에 대해 정당성을 확보하기 위한 형식적 절차를 밟은 것이다.

그 러나 형식적인 연구나 위원회의 활동에도 불구하고 이번에 발표된 수정대안은 신뢰성을 얻기 어려울 뿐만 아니라 실행력을 갖추기 어려울 것이다. 행복도시 수정안이 정당성을 확보하고 추진력을 갖추기 위한 정치적, 법률적, 행정적인 조건을 확보하지 못했기 때문이다.

2. 왜 행복도시가 추진되었는가?

중앙행정부처를 충청권으로 이전하겠다는 행복도시는 실로 엄청난 사업이다. 행복도시 수정론자들은 2002년 대통령 선거 때 득표를 위한 정치적인 목적으로 제기한 공약이라 비판하지만, 이러한 공약이 나올 수밖에 없었던 여건에 대해서는 애써 외면하고 있다. 수도권 과밀이 웬만큼 심각하고 지역균형발전이 절실하지 않았으면 어떤 정치인도 이런 공약을 내놓지 않았을 것이고, 국민들이 수용하지 않았을 것이다. 행복도시가 지역균형발전을 위한 대안으로 제시된 것은 그만큼 수도권의 집중이 심하고 이를 해소하고 지역균형발전을 이룰 대안이 달리 없었기 때문이다.

3. 행복도시 원안은 균형발전을 거부하고 있다.

1) 행복도시 수정론은 지역균형발전에 대한 부정론에 입각해 있다.

행복도시 원안수정론은 대외적으로는 행복도시의 비효율성과 균형발전 효과 부족을 지적하고 있지만, 본질적으로는 지역균형발전에 대한 부정적인 인식이 내재되어 있다.

2) 행복도시 수정론은 수도분할론에 대한 증오에 집착해 있다.

헌 법재판소는 2005년 11월 23일 행정중심복합도시특별법에 대한 위헌확인 소송에 대해 각하 결정을 내리면서 “특별법에 의해 수도가 행정중심복합도시가 이전한다거나 수도권 서울과 행정중심복합도시로 분할되는 것으로 볼 수 없다”는 취지의 판결문을 발표하였다.

현 재도 서울, 과천, 대전으로 중앙행정부처가 분산되어 있어도 이를 수도 분할로 보지 않는 다는 점을 고려하면, 행복도시 건설로 서울과 행복도시로 중앙행정부처가 분할된다고 해서 이를 수도 분할로 볼 수는 없을 것이다. 행복도시 수정론자들은 2003년도의 수도이전론에 대한 거부감을 행복도시에 대해서도 여전히 보유하고 있는 것이라 볼 수밖에 없다.

3) 행복도시 수정론은 행복도시의 균형발전효과를 과소평가하고 있다

이 번에 발표된 행정도시 수정안에서는 행복도시 원안과 수정대안의 경제적 편익과 지역발전효과는 추정한 반면, 수도권 과밀해소 효과나 지방분산 효과에 대해서는 전혀 언급이 없다. 총량적으로 생산유발, 부가가치 유발, 고용유발효과가 원안보다 수정대안이 크다는 것을 강조할 뿐 지역별로 어떠한 효과가 있으며, 특히 수도권과 지방간에는 그 차이가 어떻게 나타나는지에 대해서는 언급하지 않고 있는 것이다.

4) 행복도시 수정론은 행복도시에 대한 자족성의 환상에 빠져 있다.

행 복도시 건설이 서울과 수도권의 과밀을 얼마나 해소할 수 있는가의 여부는 행정도시의 규모와 성격뿐만 아니라 행복도시의 성공적인 정착 여부에 따라 결정될 것이다. 행복도시가 주변지역과 연계하여 수도권에 대응하는 대도시권으로 성장할 수 있다면 수도권의 과밀해소 효과는 크게 나타날 수 있다.

4. 행복도시 수정대안의 문제점과 예상 효과

1) 균형발전과 수도권 과밀해소 목적 자체의 폐기

행복도시의 건설목적은 국토균형발전과 수도권 과밀해소를 위한 균형발전 거점 조성에 있으나, 수정대안에서는 건설 목적이 불투명하다.

3) 혁신도시 정상 추진 불가능

만 일 행복도시가 행정의 효율성 부족이나 수도권 과밀해소 및 지역발전 효과 부족 때문에 성격을 변경하거나 중단한다면 동일한 논리가 혁신도시에도 그대로 적용될 수밖에 없다. 소규모 신도시 형태로 건설되는 혁신도시는 행복도시보다 오히려 더 지역균형발전 효과를 기대하기 어려울 수도 있기 때문이다. 중앙부처 공무원이 지방으로 이전하지 않는다면 공공기관 종사자들도 지방이전을 거부하게 될 것이고, 결국 혁신도시 계획은 무산될 수밖에 없다.

3) 세종시 빨대효과와 지방 특화도시 고사

정 부는 행복도시 수정안을 발표하면서 다른 기업도시나 혁신도시와 동일한 수준의 인센티브를 적용하겠다고 발표하였다. 그러나 세종시에 대해 다른 특화도시와 동일한 조건의 인센티브를 적용하는 경우 다른 지방의 특화도시보다 막대한 국가재정이 투입되고, 교통기반이 잘 확충되어 있고 서울과의 접근성이 좋은 행복도시로 기업의 이전이 선호될 것이다.

4) 정부 재정부담을 통한 기업 밀어주기

정 부의 재정을 투입하여 행복도시 입주기업에게 과도한 특혜를 부여하는 셈이다. 특히 그 공급 가격수준은 단기간 졸속 대안을 만드는 과정에서 당초 재계가 요구한 평당 40만원 선으로 결정함으로써 재벌기업에게 특혜를 부여했다는 평가를 피할 수 없게 되었다.

5. 행복도시 대안이 수용되기 위한 전제조건

1) 정치적인 전제조건

행 복도시는 국민적 동의와 여야간의 합의에 의한 법률의 제정, 헌법재판소의 판결, 총선과 대선 과정에서 후보들의 공약, 총선과 대선 후 정치인이나 대통령의 수차례에 걸친 약속 등을 거쳐 오늘에 이르고 있다. 이미 제정된 법률에 의해 전체 공사 일정의 1/4 이상이 진척되었다. 이러한 결정을 번복하기 위해서는 이 사업을 결정했던 것과 동일한 절차를 반드시 밟아야 한다.

2) 논리적인 조건

행 복도시 수정안이 행복도시 원안의 문제점 지적에서부터 출발하였다면 행복도시의 수정안은 수정안 자체의 내용뿐만 아니라 수정안 도출과정이 객관적이고 합리적이어야 한다. 그러나 행복도시의 수정안을 작성하는 과정은 객관적이지도 못했고, 합리적이지 못했기 때문에 이 과정을 통해 도출된 수정안은 정당성을 갖추기가 어렵다.

3) 법률적인 조건

행 복도시 수정안이 정부의 발표대로 중앙부처의 이전이 배제된 방안으로 확정된다면 이것은 행복도시의 본질을 훼손하는 것이기 때문에 당연히 이 계획의 근거가 되는 행복도시건설특별법 자체를 전면 수정하거나 대체입법을 마련해야 한다. 행정중심복합도시건설특별법은 법률의 명칭뿐만 아니라 행복도시의 용어 정의, 기타 관련 조항들이 대부분 중앙행정기관의 이전을 전제로 제정된 것이다. 만일 중앙행정부처가 이전하지 않는 경우 법률의 개정이 아니라 새로운 법률의 제정 절차를 밟아야 한다.

4) 수정계획의 실행을 위한 조건

정 부의 발표대로 수정계획이 추진되기 위해서는 이전하기로 한 민간기업과 대학의 이전계획의 실행성을 담보할 수 있어야 한다. 그러나 민간기업의 경우 재정적인 여건에 따라 언제든지 계획변경이 가능하며, 대학의 경우 정부의 지원 규모와 대학정원조정 등이 확정되어야 추진이 가능하다. 이러한 불확실성을 상쇄할 수 있는 것은 강력한 인센티브밖에 없다. 이는 결국 정부의 막대한 재정부담을 수반하며 타지역과의 형평성 문제를 유발하게 된다.

5. 원안을 기초로 한 자족성 보완방안이 정도이다

어렵게 합의에 이르렀으며 이미 상당 부분 진적되어 국토계획의 기반이 되고 있는 행복도시는 원안을 그대로 수용하여 추진상의 문제점을 보완하는 것이 정도이다.

행복도시는 자족도시 건설이 궁극적인 목표가 아니다. 더구나 50만 규모의 신도시가 단기간에 자족성을 확보하도록 구상하는 것도 과욕이다.

행 복도시의 수정론의 근원은 지역균형발전 불가론 혹은 불필요론에 있다. 많은 전문가들이 우리나라는 외국에 비해 이미 균형상태에 이르고 있으며, 설사 불균형상태에 있다고 할지라도 인위적으로 균형발전을 위해 노력하는 것이 효과도 없고 의미도 없다고 주장한다. 1960년대에 전국인구의 20%에 불과하였던 수도권 인구가 50%에 육박하도록 급속히 집중되고 있고, 전국에서 창출된 일자리와 청년층 인구이동의 90%이상이 수도권에 집중되고 있는 현재의 국토를 균형적인 상태라고 주장하는 것은 어불성설이다.

지 역균형발전은 헌법에 이미 명기된 국가의 의무일 뿐만 아니라 사회정의나 지속가능한 국토발전이라는 국가의 정당성과 관련된 이념이다. 나아가 지금 정부가 주장하고 있는 녹색성장이나 탄소저감, 국제경쟁력 강화를 위해서라도 지역균형발전은 반드시 필요하다.

행 복도시 원안 추진이 무산되는 경우 지역균형발전 정책의 폐기에 따른 엄청난 국론 분열과 혼란이 예상될 뿐만 아니라 국정의 신뢰성도 타격을 입게 될 것이다. 단기간에 마련된 수정대안이 국민의 공감대를 얻기 어려울 뿐만 아니라 타당성의 객관성과 신뢰성을 확보하기도 어려울 것이다. 합의를 거쳐 마련된 행복도시가 무산되는 것을 보며 새로 마련된 수정대안도 또다시 무산될 수 있다고 생각하기 때문이다. 결국 섣부른 행복도시 수정안을 마련하여 국론을 분열시키기보다는 이미 마련된 계획안을 기초로 국토의 광역권 단위의 균형발전을 위해 새로운 성장거점과 충청권 광역경제권 육성을 위한 수단으로 행복도시를 보완하여 활용하는 것이 바람직하다.

변창흠(세종대)

1 Comment
  1. tod

    공부한다는 핑계로 사회에 무관심했었는데, 궁금했던 세종시 전체에 대한 문제를 잘 정리해주셨습니다 고맙습니다

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